Europe : davantage de pouvoirs pour l'AEAPP

L’Autorité européenne de surveillance des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) est l’autorité de régulation assurantielle intégrée au systè­me européen de surveillance financière. Elle veille à la prévention des risques dans le secteur des assuran­ces. Déjà très active par ses différents travaux – permettant d’appré­hender une régle­mentation particulièrement technique dans un contexte d’inflation normative – l’AEAPP (ou EIOPA en anglais) va voir son rôle s’accroître à travers les nouvel­les attributions qu’envisage de lui confier la Commission européenne.

à titre d’exemple, l’AEAPP a pu émettre des consultation papers – sur les conflits d’intérêts et la rému­né­ration dans le cadre de la directive sur la distribution d’assurances (DDA) – mais aussi de nombreuses guidelines pour la mise en place de la directive Solvabilité 2 en matière d’Orsa (évaluation des risques et de la solvabilité) ou de gouvernance. Pourtant, cette autorité reste mal connue par les acteurs traditionnels de l’assurance. Ainsi, dans un contexte où la Commission européenne souhaite doter cette institution de pouvoirs complémentaires, il est essentiel de se pencher à nouveau sur celle-ci.

La soft law en matière d’assurance

En principe, les dispositions du code des assurances sont les dispositions législatives applicables aux acteurs de l’assurance. Toutefois, la technicité et le développement des pouvoirs des régulateurs ont eu pour conséquence inéluctable le développement de sources juridiques dites de soft law (recommandations, guidelines, etc.). Si, théoriquement, ces sources sont parfois critiquées dans la mesure où elles ne proviennent pas directement du législateur, on relèvera néanmoins que c’est le législateur qui a donné pouvoir au régulateur pour émettre la soft law... Quoi qu’il en soit, les acteurs de l’assurance ne peuvent plus ignorer ces sources.

Un organe indépendant

Instituée par le règlement n° 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010, l’AEAPP (qui remplace le Commit­tee of european insurance and occupational pensions supervisors) est un orga­ne indépendant créé aux fins de soutenir la coordination entre les autorités nationales. Il est également chargé de garantir l’application cohé­rente des législations de l’Union européenne dans le secteur assurantiel. À ce titre, ses objectifs consistent à contribuer au maintien de la stabilité du système financier, à veiller à la transparence des marchés financiers et à protéger les assurés, les affiliés et les bénéficiaires d’un régi­me de pension d’assurance.

L’exercice des missions de cette autorité s’inscrit dans un cadre global de surveillance, celui du système européen de surveillance financière (SESF) mis en place en novembre 2010 en réponse à la crise financière de 2008. Ce dernier compte deux autres autorités de surveillance europé­enne (AES) que sont l’Autorité bancaire européenne (ABE) et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF).

Concernant l’étendue de ses missions et pouvoirs tels que définie par le règle­ment n° 1094/2010 du 24 novem­bre 2010, l’AEAPP apparaît avant tout comme l’élaborateur de normes techniques en matière assurantielle. Elle doit également contribuer à l’application harmonisée des actes juridiquement contraignants de l’Union, étant entendu que les normes qu’elle émet doivent être purement techniques, et non pas politiques. Dans ce cadre, l’AEAPP est investie du pouvoir de prendre notamment les actes suivants :

– Orientations et recommandations. L’AEAPP, après consultation publi­que, émet des orientations

et recommandations qui ont pour but d’établir des pratiques de surveil­lance et de contrôle afin d’assu­rer une application « commu­ne, uniforme et cohérente du droit de l’Union ». Ces orientations s’appli­quent aux autorités de contrôle et/ou aux établissements financiers, et constituent en ce sens un pouvoir impor­tant pour l’AEAPP. À titre d’exemple, la règle des quatre yeux a été étendue en matière de gouvernance d’entreprises d’assurance (selon laquelle les organismes d’assu­rance doivent se doter de deux dirigeants effectifs) et provient de ces orientations et recommandations créées par l’AEAPP.

– Normes techniques de réglementation. Après avoir procédé à des consultations publiques, l’AEAPP soumet les normes techniques de réglementation à la Commission qui les transmet au Parlement et au Conseil. La Commission peut adopter ces normes par voie de règlement ou de décision ou demander à l’AEAPP de clarifier ou modifier certains sujets. Ces normes sont souvent qualifiées de norme de « niveau 2 » (selon la classifi­cation Solvabilité 2) ou d’actes délégués.

– Normes techniques d’exécution (dites de « niveau 3 »). Ces normes sont proposées par l’AEAPP puis adoptée par la Commission européenne. Elles ont vocation à apporter des précisions techniques à la législation assurantielle. Elles sont d’application directe.

à retenir

• La Commission européenne a mis en place plusieurs travaux visant à renforcer les pouvoirs de l’AEAPP (ou EIOPA) dont l’entrée en vigueur est prévue pour l’été 2019.
• L’AEAPP est une autorité indépendante qui émet des normes techniques importantes en matière de régulation dans le domaine de l’assurance.
• L’AEAPP fait partie des autorités européennes de surveillance parmi lesquelles on retrouve l’autorité bancaire européenne et l’autorité européenne des marchés financiers.

Un plan stratégique en matière de surveillance

La Commission européenne a publié, le 20 septembre 2017, une proposition législative relative aux autorités européennes de surveillance (dont l’AEAPP) afin de faire évoluer l’étendue de leurs missions, leur gou­ver­nance ainsi que leur mode de financement. Ce souhait d’évolution provient d’un constat selon lequel le processus d’intégration financière est encore inachevé et doit se poursuivre en s’adaptant aux évolutions qui se font tant au sein de l’Union qu’au niveau mondial. Afin d’attein­dre cet objectif, la Commission européenne a détaillé ses propositions pour accroî­tre les pouvoirs de l’AEAPP. Plus précisément, cette autorité devra désormais jouer un rôle accru dans la coordination de l’agrément des modè­les internes de mesure de risques adoptés par les entreprises d’assurance et de réassurance. Cela, afin d’éviter de voir diver­ger les normes de surveillance et les résultats de leur application. Ce nouveau rôle permettra, selon la Commission, de réduire la fragmentation des législations nationales et d’améliorer de façon significative le contrôle des grands groupes européens d’assurance transfrontières.

À titre d’exemple, la Commission souhaite que l’AEAPP ait vocation à jouer un rôle plus important dans le rapprochement des modèles de valida­tion inter­nes utilisés par les compagnies d’assurance pour calculer leur capital de solvabilité requis. En effet, et en dépit des travaux en cours à l’AEAPP sur la convergence en matière de surveillance des modè­les internes, d’importantes dispa­rités subsistent entre les exigences des différentes autorités natio­nales. Les divergences dans la surveillance et l’approbation des modèles internes sont ainsi susceptibles d’entraîner des incohérences et de créer des conditions de concurrence inégales.

Pour y remédier, l’AEAPP établira un « plan stratégique en matière de surveil­lance » définissant ainsi les priorités à l’échelle de l’Union européenne en matière de surveillance, à l’aune desquelles toutes les autorités compétentes seront évaluées. Ces dernières seront alors tenues d’établir des programmes de travail annuels conformes à ce plan stratégique permet­tant ainsi à l’autorité européenne de contrôler l’application uniforme des normes européennes.

Réaction de l’ACPR

Dans sa revue de novembre-décembre 2017, l’ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) a indiqué soute­nir la démarche initiée par la Commission européenne visant à parfaire le fonctionnement du systè­me européen de super­vision sans en remettre en cause les grands équilibres. Elle émet néanmoins quelques réserves, dans la mesure où les propositions émises par le régulateur européen sur la gouvernance et la définition des priorités stratégiques pourraient aboutir à une moindre implication des autorités nationales. L’ACPR préci­se, toutefois, qu’il conviendrait de permettre un renforcement de l’efficacité de l’AEAPP sur ses priorités, ce qui pourrait, par exemple, permettre à cette dernière d’exercer un meilleur contrôle des activités en libre prestation de services en matiè­re assuran­tiel­le.