Protection sociale des territoriaux et code de la mutualité

C’est une mutuelle qui a récemment proposé de rendre obligatoire la participation financière des collectivités publiques à la protection sociale des agents, complémentaire santé et prévoyance. Ce faisant, si l’on comprend bien l’idée de fond d’améliorer la couverture sociale, notamment pour les personnes aux plus petits revenus, un danger inattendu pourrait apparaître pour les mutuelles elles-mêmes, qui couvrent un marché où l’employeur public a une possibilité de financement, mais non une obligation.

En effet, si la solution préconisée peut présenter par ailleurs des avantages – et paraître logique, notamment dans le cadre d’un rapprochement plus global des statuts des agents publics et des salariés du privé – elle pourrait changer la nature juridique même du contrat d’assurance et de facto être interdite aux mutuelles régies par le code de la mutualité.

La décision de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP)

Ainsi, et pour mémoire, l’article L221-2 du code de la mutualité stipule « les engagements contractuels correspondent à une opération individuelle ou à une opération collective ». Or une décision de l’Autorité de contrôle prudentiel (Revue de l’autorité de contrôle mai / juin?2012, p.?5 jointe) rappelle que les mutuelles et unions régies par le Livre?II du code de la mutualité ne peuvent pratiquer que les opérations mentionnées à l’article ci-dessus, c’est-à-dire des opérations individuelles ou collectives.

Dès lors que l’obligation incomberait à l’employeur « collectivité publique », il ne s’agirait ni d’une opération individuelle, ni d’une opération collective, mais de la couverture d’un risque dit « employeur » que les mutuelles du code de la mutualité ne sont pas autorisées à couvrir.

Dans ce cas, l’opération d’assurance ne pourrait être qualifiée d’opération individuelle, car le souscripteur n’est pas une personne physique, mais une personne morale : la collectivité.

Dès lors, pourrait-on admettre qu’il s’agit d’une opération collective autorisée par le code de la mutualité car au profit d’agents ? Rien n’est moins sûr si l’on se base sur cette décision de 2012 de l’ACP, car dans ce cas de figure, il s’agirait avant tout de couvrir l’employeur qui a une obligation de couverture d’assurance au profit de ses agents. La collectivité étant à la fois souscriptrice et bénéficiaire du contrat.

à retenir

• Rendre obligatoire la participation financière des collectivités publiques à la protection sociale des agents pourrait représenter un danger pour les mutuelles régies par le code de la mutualité.
• En vertu des textes applicables, les mutuelles ne semblent pas être autorisées à couvrir un risque dès lors qu’il incombe à titre obligatoire à l’employeur et ne le serait qu’à titre facultatif pour l’agent territorial.

Une interprétation extensive des textes

Or c’est bien ce deuxième aspect « collectivité bénéficiaire du contrat » qui semble avoir été problématique en 2012 : une mutuelle du Livre?II souhaitant alors assurer ce qu’il est commun d’appeler le risque statutaire prévu dans la fonction publique.

À moins qu’aujourd’hui, ne s’appuyant sur le nouvel article L114-1 du code de la mutualité (qui stipule notamment que « les mutuelles et les unions régies par le livre?II peuvent admettre comme membres honoraires les personnes morales souscrivant des contrats collectifs et, selon des modalités définies par les statuts, les représentants des salariés de ces personnes morales »), les collectivités publiques ne deviennent des membres honoraires.

à noter

Depuis un décret du 8 novembre 2011, les collectivités territoriales ont la possibilité de participer financièrement à la protection sociale de leurs agents.

Mais, d’une part, cette disposition avait pour objet initial d’ouvrir la gouvernance des mutuelles aux partenaires sociaux des entreprises du secteur privé. Cette application aux collectivités publiques en serait donc une interprétation très extensive. Et d’autre part, pour refuser la couverture du risque employeur à une mutuelle du Livre?II, la décision de l’ACP de 2012 ne se fonde que sur l’article L221-2 du code de la mutualité qui lui n’a pas changé sur ce point en particulier.

En toute logique, les mêmes causes devraient produire les mêmes effets, même six ans après : une mutuelle du code de la mutualité ne devrait toujours pas pouvoir couvrir un risque « employeur ».

Pour être encore plus explicite, si les mutuelles peuvent avoir pour objet de « couvrir les risques de dommages corporels liés à des accidents ou à la maladie » (article L111-1 du code de la mutualité), elles ne peuvent avoir pour objet de couvrir l’obligation d’un employeur en la matière.

Le problème semble peut-être donc plus complexe qu’il n’y parait, et toute avancée en la matière devrait préalablement être soumise à l’actuelle ACPR (Autorité de contrôle prudentielle et de résolution) afin que les mutualistes ne scient pas la branche (sans jeu de mots !) sur laquelle ils sont assis.

L’incapacité des organismes mutualistes à garantir le « risque statutaire » (1)

• Ces garanties également appelées « risque employeur » assurent le remboursement de tout ou partie des sommes dues par les collectivités en application de dispositions législatives et réglementaires régissant le statut des agents territoriaux, par exemple le maintien du traitement en cas d’arrêt de travail. La collectivité territoriale est alors à la fois le souscripteur et le bénéficiaire du contrat.
• Les mutuelles et unions régies par le livre II du code de la mutualité ne peuvent pratiquer que les opérations mentionnées à l’article L.221-2 du code de la mutualité, c’est-à-dire des opérations individuelles ou collectives. Or cette assurance ne correspond pas à une opération individuelle puisqu’elle n’est pas souscrite par une personne physique, mais par la collectivité, personne morale.
• Elle ne rentre pas non plus dans les critères des opérations collectives car les contrats ne sont pas souscrits à l’intention des membres de la personne morale (soit, les agents territoriaux), mais à celle de la collectivité territoriale. En conclusion, il apparaît que les mutuelles et unions ne peuvent pas couvrir le « risque statuaire » et par suite, répondre à de tels marchés publics d’assurance.
  1 - Extrait de la revue de l’Autorité de contrôle prudentiel de mai-juin 2012, p. 5.

La jurisprudence Suresnes

À rapprocher de ce sujet, la récente décision de la ville de Suresnes (Hauts-de-Seine), dont le conseil municipal a adopté le principe d’une participation financière de l’employeur public à la couverture complémentaire santé de ses agents. Ce faisant, la ville de Suresnes s’est astreinte à une obligation qui pourrait éventuellement être qualifiée de risque employeur et donc, si l’on s’en tient à la décision précitée de 2012, ne pourrait être couvert par une mutuelle du code de la mutualité. À moins que le risque statutaire ne soit qualifié de tel que lorsque l’employeur (public ou privé au demeurant) a une obligation intégrale de prise en charge, comme dans l’espèce de 2012 ? À partir de quand se trouve-t-on dans la couverture d’une obligation « employeur » non autorisée par le code de la mutualité, si l’on s’en tient à la décision de 2012 ? Ces questions méritaient d’être posées.

Leurs réponses pourraient être déterminantes notamment pour l’avenir des mutuelles historiquement dédiées à la fonction publique, d’autant plus que, dans une récente interview, le président de la MFP (union ne regroupant plus qu’une partie des mutuelles historiquement dédiées à la couverture santé des agents publics) semble soutenir le passage d’une possibilité pour l’employeur public de participer à la couverture complémentaire des agents, à une obligation. Ces réponses devront également être examinées au regard de l’accord national interprofessionnel du 11?janvier 2013 qui rend obligatoire la participation de l’employeur « privé » dans la couverture complémentaire santé de ses salariés. S’agit-il désormais également d’un risque employeur a fortiori lorsque celui-ci est contraint de prendre en charge 50 % au minimum de la cotisation ? Mais ici, contrairement à la fonction publique, le salarié a l’obligation d’être couvert ?

À suivre, tout particulièrement à l’heure où les trois inspections (IGF / IGA et Igas) devraient rendre leur rapport sur la protection sociale des fonctionnaires !

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